Gemeenten kunnen een voorkeursrecht vestigen op uw perceel met woning (lees de blog ‘het gemeentelijke voorkeursrecht: wat is het?’). Een voorkeursrecht wordt gevestigd met een zogenoemde ‘voorkeursrechtbeschikking’. Een dergelijke beschikking is een besluit. In een voorkeursrechtbeschikking wordt aangegeven op welke percelen het voorkeursrecht wordt gevestigd.

Maar kan en mag een gemeente een voorkeursrecht op elk perceel vestigen? Wie mag er eigenlijk een voorkeursrechtbeschikking nemen? Welke vereisten gelden er? En op welke grondslagen kan een gemeente een voorkeursrecht vestigen? In deze blog geef ik antwoord op deze vragen.

Wie is bevoegd?

De hoofdregel is dat de gemeenteraad het gemeentelijke voorkeursrecht mag vestigen. De gemeenteraad is met andere woorden het ‘bevoegd gezag’. De gemeenteraad vestigt het voorkeursrecht namens en voor de gemeente.

Voorafgaand aan het vestigen van een voorkeursrecht door de gemeenteraad, bestaat er voor het college van burgemeester en wethouders ook een (beperkte) mogelijkheid om een voorkeursrecht te vestigen. Dit wordt het zogenoemde ‘voorlopige voorkeursrecht’ genoemd.

Eisen voor vestiging voorkeursrecht

(i) criterium ‘niet agrarische functie’

Het voorkeursrecht kan niet zomaar voor gevestigd worden op alle percelen. Er moet voldaan worden aan twee eisen. Allereerst moet sprake zijn van een perceel waarvoor een niet-agrarische functie is toegedeeld of toegedacht. Als de nieuwe functie ‘agrarisch’ is, dan kan geen voorkeursrecht worden gevestigd.

Van een ‘toegedachte’ functie is sprake als de gemeente een bepaalde bestemming voor een perceel in gedachten heeft voor de toekomst. Een ‘toegedachte’ functie is dus nog niet officieel opgenomen in bijvoorbeeld het omgevingsplan van de gemeenteraad.

In een omgevingsplan wordt gesproken van ‘toegedeelde’ functies. Dit is een functie die concreet is vastgelegd in bijvoorbeeld het omgevingsplan. Zodra een functie formeel is vastgesteld in het omgevingsplan, wordt dus gesproken van een ‘toegedeelde’ functie.

NB. Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet is de term ‘bestemming’ vervangen door de term ‘functie’. Dit betekent dat waar vroeger werd gesproken over ‘de bestemming van een perceel’, nu de term ‘functie’ wordt gehanteerd.

(ii) criterium ‘afwijkend gebruik’

Het tweede vereiste voor het vestigen van een voorkeursrecht is dat het huidige gebruik van een perceel afwijkt van de toegedeelde of toegedachte functie aan het perceel. Met andere woorden: het huidige feitelijke gebruik van een perceel moet afwijken van het gebruik dat de gemeente voor dit perceel voor ogen heeft.

Bijvoorbeeld, de gemeente wil op een perceel waar nu kantoorpanden staan in de toekomst een basisschool of buurthuis realiseren. In dat geval is het huidige gebruik (kantoren) anders dan het door de gemeente toegedachte of toegedeelde functie (maatschappelijke voorzieningen). Daarmee is voldaan aan het vereiste ‘afwijkend gebruik’.

Let op: voor het antwoord op de vraag of sprake is van ‘afwijkend gebruik’ is niet van belang of en in welke mate het beoogde gebruik afwijkt van het toegelaten gebruik volgens de oude bestemming. Bepalend is of het daadwerkelijke feitelijke gebruik van de percelen afwijkt van de nieuwe toegedachte of toegedeelde functie. Zie in dat kader bijvoorbeeld de uitspraak van de Raad van State van 5 juli 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AY0385.

Is er voldaan aan beide eisen?

Stel, op uw perceel rust momenteel de bestemming ‘agrarisch’. De gemeente wil graag gelet op de woningnood meer woningen creëren en is daarom voornemens om de bestemming van, onder andere uw perceel, te wijzigen naar ‘wonen’. In dit voorbeeld is het de gemeente dan toegestaan om een voorkeursrecht te vestigen op uw perceel. De gemeente voldoet immers aan de bovenstaande twee eisen. Aan uw perceel wordt namelijk (i) een niet-agrarische functie toegedacht, namelijk de functie wonen én (ii) het huidige gebruik (landbouw) wijkt af van de toekomstige functie (wonen).

Intensiever gebruik en moderniseringslocaties

In sommige gevallen kan ook het huidige gebruik als afwijkend gebruik worden aangemerkt. Dit kan zich onder andere voordoen als er sprake is van intensiever gebruik van de huidige functie. Van intensiever gebruik is bijvoorbeeld sprake als een perceel de functie wonen heeft en er bestaande eengezinswoningen op dit perceel staan. De gemeente kan voornemens zijn om de eengezinswoningen op den duur te vervangen voor appartementencomplexen. De functie ‘wonen’ blijft in dat geval hetzelfde, maar de intensiteit van het gebruik neemt toe. Zie in dit kader bijvoorbeeld de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 26 april 2024, ECLI:NL:RBGEL:2024:2469.

Een andere manier waarop het huidige gebruik als afwijkend gebruik kan worden aangemerkt is bij zogenoemde ‘moderniseringslocaties’. Op een moderniseringslocatie is een gewenste functie wel aanwezig, maar moet de bestaande bebouwing vervangen of gemoderniseerd worden zodat het ook overeenkomstig de gewenste functie gebruikt kan worden. De kwaliteit van de aanwezige bebouwing is dus niet acceptabel meer. Door gronden als moderniseringslocatie aan te wijzen kan de gemeente bijvoorbeeld de herbouw van een woonwijk mogelijk maken.

Grondslagen voor vestiging voorkeursrecht

Voor het vestigen van een voorkeursrechtbeschikking moet er een grondslag zijn. Deze grondslagen staan genoemd in artikel 9.1, eerste lid, van de Omgevingswet en kunnen zijn:

1. een vastgestelde omgevingsvisie;
2. een vastgesteld programma;
3. een zelfstandige voorkeursrechtbeschikking;
4. een vastgesteld(e wijziging in het) omgevingsplan.

Het besluit dat de grondslag vormt voor het vestigen van een voorkeursrecht moet voldoende concreet inzicht geven in de voorziene functiewijziging. Voor het vestigen van een voorkeursrecht geldt de verplichting om altijd de meest concrete grondslag voor de vestiging van het voorkeursrecht toe te passen.

Over het algemeen zal een toegedachte functie in een omgevingsvisie, programma of voorkeursrechtbeschikking nog niet erg concreet zijn uitgewerkt. Een omgevingsvisie, programma of voorkeursrechtbeschikking zullen doorgaans een omschrijving van de beoogde functies bevatten, maar daaruit moet wel blijken dat de toegedachte functie afwijkt van het huidige feitelijke gebruik. In het omgevingsplan dient de nieuwe functie daarentegen wel concreter te worden omschreven.

Stel: de gemeente wil een voorkeursrecht op uw perceel vestigen en de nieuwe functie staat al opgenomen in het omgevingsplan. In dat geval is het omgevingsplan de grondslag voor het vestigen van het voorkeursrecht. Is de nieuwe functie nog niet opgenomen in het omgevingsplan, maar wel in de omgevingsvisie of in een programma? Dan wordt die visie of dat programma de grondslag voor het voorkeursrecht. De wet kent geen volgorde tussen omgevingsvisie en programma. Als de functie nog niet is toegedeeld in het omgevingsplan of is toegedacht in de omgevingsvisie of een programma, dan kan de gemeente in een voorkeursrechtbeschikking zelf benoemen welke functie aan de locatie wordt toegedacht (de zelfstandige voorkeursrechtbeschikking).

Conclusie

Voor het vestigen van een voorkeursrecht gelden twee vereisten. Er moet sprake zijn van een perceel waaraan een niet-agrarische functie wordt toegedacht én het huidige gebruik moet afwijken van deze toegedeelde of toegedachte functie.

Er zijn verschillende juridische grondslagen waarop een voorkeursrecht gevestigd kan worden, zoals een omgevingsvisie, een programma en een bestemmingsplan of een zelfstandige voorkeursrechtbeschikking. Daarbij is het belangrijk dat de gemeente altijd kiest voor de meest concrete grondslag die beschikbaar is bij het instellen van het voorkeursrecht.

Mocht u vragen hebben over het vestigen van een voorkeursrecht, dan kunt u uiteraard contact met mij opnemen. Ik denk graag met u mee.